A partir de los datos de la "Cédula censal sobre órganos de representación" se pudo constatar la vigencia de los mismos; la presencia de la mujer en ellos; su inscripción en el RAN y la detección precisa de los que no lo hacen.

Miguel Ángel Vidaurri^*

 Introducción

La Procuraduría Agraria tiene la tarea de conocer y diagnosticar las necesidades de capacitación y organización de los ejidos y comunidades, así como de llevar a cabo investigaciones que tengan que ver con el tema agrario y generar indicadores veraces y oportunos acerca de la situación del campo, para ayudar a definir políticas públicas que promuevan el desarrollo rural. Para cumplir con este fin, en el periodo de mayo y junio de 1998, la Procuraduría llevó a cabo el levantamiento de la Cédula censal de órganos de representación en todos los ejidos y comunidades del país.

El Censo de órganos de representación se diseñó para contar con un padrón confiable y actualizado de los integrantes de los órganos de representación y vigilancia; precisar el nivel de legalidad o ilegalidad en que se encuentran los mismos; identificar el número, las causas de no actualización o vigencia, y el número y las causas de no inscripción de las actas de elección ante el Registro Agrario Nacional (RAN); determinar el nivel de participación que tiene la institución en la actualización e inscripción de los órganos de representación, y calendarizar en forma oportuna las asesorías y apoyos necesarios que se tendrán que proporcionar a los núcleos agrarios que tengan que actualizar a los integrantes de sus órganos por haber concluido su periodo de funciones, vigilando que dicha actualización se realice en tiempo y forma, apegados a derecho.

El número de núcleos agrarios involucrados en el levantamiento del censo fue de 29 mil 474, que se encuentran diseminados en el país. Para la ubicación geográfica de los ejidos y comunidades y la residencia de adscripción, se utilizó el Sistema Interinstitucional de Catálogos Agrarios (SICA), el cual se derivó de un análisis de los diferentes directorios y catálogos disponibles de la Secretaría de la Reforma Agraria, Procuraduría Agraria, Registro Agrario Nacional e Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. El SICA es un sistema de información agraria que permite disponer de información precisa, oportuna, confiable y uniforme sobre los núcleos agrarios, las colonias agrícolas y ganaderas, así como los poblados no constituidos legalmente. El SICA fue complementado con todo lo relativo a la inscripción de órganos de representación ante el RAN. En las fuentes de información de esta institución, de los 29 mil 474 ejidos y comunidades legalmente constituidos, únicamente 17 mil 580 se encontraban inscri tos, de éstos, 4 mil 484 estaban vencidos y 4 mil 529 concluirían en el transcurso del presente año, lo que significa que a finales de 1998 sólo 29% del universo total de núcleos agrarios estarán actualizados e inscritos ante el RAN.

La estructura de la cédula incluye tres grandes temas. El primero se refiere a la identificación del núcleo agrario, nombres y sexo de los representantes, fecha de elección y vencimiento de sus órganos de representación y si se encuentran inscritos en el RAN. El segundo indaga sobre si alguno de los miembros de los órganos ha participado anteriormente, si se encuentran en proceso de renovación, la documentación comprobatoria con la que cuentan y si desean asesoría y capacitación por parte de la Procuraduría Agraria (PA) para la actualización e inscripción. El tercero aborda la problemática para realizar la renovación e inscripción, si está siendo atendida y el procedimiento por el cual se desahoga.

En el levantamiento participó la estructura territorial de la PA. El visitador agrario, por estar en contacto permanente con los núcleos agrarios y sus integrantes, fue el responsable del levantamiento censal. Los encargados de proporcionar la información fueron los representantes del núcleo agrario, por lo que la información puede estar influida por la percepción que tiene el declarante del fenómeno.

La Ley Agraria establece que los núcleos agrarios deben regirse en lo interno con varios órganos e instrumentos. Dentro de éstos destacan la Asamblea; los órganos de representación, que son el Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales y el Consejo de Vigilancia; el reglamento interno o estatuto comunal; el libro de registro y el libro de administración. Todos tienen como objetivo el manejo ordenado de la vida comunitaria, de los aspectos productivos y económicos, la gestión y representación del núcleo y la vigilancia de la actuación de los órganos de representación.

De conformidad con lo dispuesto en la fracción III del artículo 23 de la Ley Agraria, corresponde a la Asamblea, como órgano supremo del ejido, realizar la elección y remoción de los integrantes del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia. Asimismo, los artículos 24, 39, párrafo segundo, y 40 de este mismo ordenamiento señalan los procedimientos para convocar a éstas de acuerdo con las condiciones que se presenten en cada uno de los núcleos agrarios. Por otra parte, los artículos 37, 38 y 39, párrafo primero, de esta misma Ley señalan el procedimiento para la elección de órganos de representación, condiciones que deberán cubrir los miembros del Comisariado y Consejo de Vigilancia para ocupar estos cargos y su duración en los mismos. De igual manera, el Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria en su artículo 22, fracción III, establece como una atribución de ésta el apoyar a los núcleos de población en sus procesos organizativos a través de programas de asesoría que les permitan elaborar sus reglamentos internos y estatutos comunales, así como renovar oportunamente o remover a sus órganos de representación y vigilancia.

La Asamblea es la instancia donde participan todos los ejidatarios y se toman las decisiones referentes al núcleo agrario. El ejercicio democrático se refleja a través de las decisiones tomadas por los ejidatarios en Asamblea, lo que da origen a la convivencia pacífica, armónica y en consecuencia se fortalece al ejido o la comunidad. El incumplir con la asistencia a asambleas, cuando se pertenece a un ejido o comunidad acarrea a futuro el desconocimiento de los acuerdos tomados con relación al núcleo agrario, los malos entendidos al interior del mismo y, por consiguiente, el descontento de algún grupo de ejidatarios o comuneros, debilitando la vida interna del núcleo agrario.

El Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales es el órgano encargado de la ejecución de los acuerdos de Asamblea, así como de la representación y gestión administrativa del ejido, lleva la personalidad jurídica del núcleo agrario ante terceros con fundamento siempre en los acuerdos de la Asamblea legalmente constituida.

Contar con un órgano de representación ejidal legítimo le da validez a los actos de gestión del ejido que se realizan entre núcleos agrarios, ante tribunales agrarios y judiciales, instancias del Gobierno o particulares, y evitan los cacicazgos y dan transparencia a las actividades del núcleo agrario. La falta de representación legítima del ejido impide celebrar actos jurídicos válidos en su nombre, posibles de impugnar en cualquier momento.

Por su parte, el Consejo de Vigilancia es el órgano encargado de vigilar que los actos del Comisariado se ajusten a la legislación agraria, a los acuerdos de Asamblea y a lo que establece su reglamento interno; apoya las tareas del Comisariado; previene cualquier tipo de desvío de fondos, y vela por la integridad del patrimonio del ejido. Al no existir un órgano legítimo de control pueden violarse los derechos del ejido y sus integrantes y tomar decisiones el Comisariado en contra de los intereses de la Asamblea.

Los ejidos y comunidades mantienen la práctica de reunirse en Asamblea periódicamente. Estudios anteriores realizados por el sector agrario muestran que la mitad de los núcleos agrarios realizan de una a seis asambleas al año; una tercera parte se reúne entre siete y doce veces anualmente, y 10.5% realiza asambleas con una frecuencia mayor.¹ El que los ejidatarios y comuneros se reúnan permanentemente en Asamblea para discutir sus problemática da por resultado que muestren interés por renovar los órganos de representación del ejido, pues de los 29 mil 474 núcleos que se visitaron, en 81.6% sus órganos de representación y vigilancia se encuentran vigentes.

Este comportamiento se presenta en casi todos los estados, incluso en aquellos en donde existe el mayor número de núcleos agrarios (Ver., Chis., Mich., Oax. y Jal.), en estas entidades los ejidos o comunidades no vigentes no superan más de 20% del total. Sin embargo, en cuatro entidades (Gro., Méx., N.L. y D.F.) la actualización de los comisariados ejidales y de bienes comunales está por debajo de 80%. Ver gráfica 1.

Gráfica 1

Si el análisis lo hacemos por la composición de población indígena encontramos que es más alta la vigencia de los órganos de representación. En este caso se distinguieron dos rangos: 1) los mil 484 núcleos agrarios que se localizan en municipio que tienen de 30 a 69% de población indígena (ejidos y comunidades con presencia indígena MPI), y 2) los 3 mil 281 núcleos que se ubican en municipios con 70% y más de población indígena (municipios de concentración indígena MCI).

Los ejidos y comunidades en MPI ascienden a mil 484, de los cuales, 93.7% tiene sus órganos de representación vigentes. En los MCI los núcleos son 3 mil 281 y se encuentran actualizados 91.9%. Se puede concluir que los núcleos agrarios con población indígena, al igual que aquellos que no la tienen, se reúnen periódicamente en Asamblea para discutir sus asuntos internos y nombrar y actualizar a sus representantes. Ver gráfica 2.

Gráfica 2

Las mujeres día con día adquieren mayor importancia al interior de los núcleos agrarios, su participación como sujeto agrario se refleja también por ser parte integrante de los órganos de representación y administración. Lo anterior es importante considerarlo porque significa que la mujer participa en la toma de decisiones que tienen que ver con el futuro de su ejido y no en pocos casos las ejidatarias o comuneras llegan a ser las que representan al conjunto del núcleo agrario.

De los 29 mil 474 núcleos agrarios, en 20% de ellos tienen al menos una mujer que ocupa un cargo de representación, ya sea en el Comisariado Ejidal o en el Consejo de Vigilancia. La mayoría de mujeres que participan en los órganos de representación lo hacen en el puesto de tesorera, al existir mil 958 representantes, lo que podemos interpretar como un reconocimiento a la capacidad y honestidad en la administración de los recursos del ejido.

A nivel estatal encontramos variaciones significativas, pues de las mil 950 mujeres que se desempeñan como tesoreras, la mitad se localiza en los estados de Veracruz, Michoacán, Tamaulipas, Guanajuato, Jalisco, Sinaloa y Sonora. En Cambio, en ocho entidades (Ags., B.C.S., Camp., Col., D.F., Q. Roo, Tlax. y Yuc.) casi no hay mujeres que ocupen este cargo. Ver gráfica 3.

Gráfica 3

No menos importante es el puesto de secretaria, el cual, cuando ejercen cabalmente su responsabilidad, llega a ser el organizador del Comisariado Ejidal. En este espacio existen mil 186 secretarias distribuidas en todo el país, salvo en Quintana Roo en donde no existe ninguna. En los consejos de vigilancia contamos con mil 470 primeras secretarias y mil 907 segundas secretarias. En suma, 4 mil 563 secretarias, es decir, 16.6% de los núcleos agrarios del país cuentan con una mujer que desempeña este cargo. Ver gráfica 4.

Gráfica 4

También es importante señalar la presencia de la mujer como presidenta de los órganos ejidales, 285 en el Comisariado Ejidal o Comunal y 332 en el Consejo de Vigilancia, lejos de ser poco significativo más bien refleja su mayor participación en la toma de decisiones y en la conducción del núcleo agrario. En términos absolutos, donde existen más comisariadas ejidales es en: Veracruz, Sonora, Tamaulipas, Michoacán y Sinaloa. Como presidentas de vigilancia se repiten en los mismos estados y se agrega Puebla, Chihuahua y Guanajuato. Ver gráfica 5.

Gráfica 5

Si bien se observa una mayor participación de las mujeres (en la toma de decisiones) en los órganos de representación, éstas se encuentran subrepresentadas, pues sólo ocupan 4% de todos los cargos, cuando ellas representan 18% de los ejidatarios.

Para la consolidación de la vida interna de los núcleos agrarios es necesario que estos registren ante el RAN a sus órganos de representación ya que, como señalamos anteriormente, el contar con un órgano de representación ejidal legítimo le da validez a los actos de gestión del ejido que se realizan con otros núcleos agrarios, ante tribunales agrarios y judiciales, instancias del Gobierno o particulares.

Del total de ejidos y comunidades que existen en el país, 13 mil 234 no han inscrito ante el RAN al Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales y a los consejos de vigilancia. Las razones que mencionaron los representantes para no realizar este trámite son: 3 mil 420 núcleos agrarios manifestaron falta de interés; mil 715 por no contar con recursos económicos; 509 por no acreditar la representación; 461 por ausentismo de los miembros del ejido o comunidad; en 429 el RAN no inscribió a los órganos por fallas en el procedimiento; 326 por que no hay suficientes sujetos agrarios para conformar a los órganos de representación; 314 por error en el procedimiento; 293 por reelección de los miembros de los órganos; 222 por falta de asamblea en los núcleos; 57 por que no existen ejidatarios o comuneros; 44 por inconformidad de los sujetos agrarios; en 38 los núcleos agrarios no están constituidos como tales, pero operan y se organizan como un ejido; 27 por impugnación en los Tribunales Agrarios; 27 por duplicidad en órganos de representación; 5 mil 351 núcleos manifestaron diferentes razones no contempladas en la cédula. Ver gráfica 6.

Gráfica 6

Los 3 mil 420 núcleos agrarios que manifestaron falta de interés para registrar a sus órganos de representación se concentran en: Michoacán (20.9%), Veracruz (11.2%), Guerrero (6.5%), Hidalgo (6.4%), Guanajuato (5.8%), Jalisco (5.5), San Luis Potosí (5.1%), Chiapas (3.6%), Zacatecas (3.5%) y Tamaulipas (3.5%). Los mil 715 ejidos o comunidades que no registraron a sus órganos de representación en el RAN por falta de dinero se localizan en siete entidades del país, de las cuales seis fueron mencionadas anteriormente (Ver., Mich., Jal., S.L.P., Hgo. y Dgo.) y sólo se agrega Yucatán. Ver cuadro 1.

El resto de los motivos que manifestaron los entrevistados para no registrar a sus órganos presenta la siguiente distribución estatal. La falta de acreditación de la representación ejidal o comunal destaca en Veracruz, Michoacán, San Luis Potosí y México; la no inscripción por fallas en el procedimiento, en Veracruz, Tamaulipas y Chihuahua; por ausentismo de los miembros del ejido o comunidad, en Michoacán, Guerrero y Sinaloa; porque no hay suficientes sujetos agrarios para conformar a los órganos de representación, en Veracruz y Michoacán; por errores en el procedimiento: Veracruz, Michoacán, Nuevo León y México; por reelección de los miembros de los órganos: Veracruz y Michoacán, y por falta de asambleas en los núcleos agrarios: Michoacán y Sinaloa.

De acuerdo con los resultados anteriores encontramos tres entidades críticas (Ver., Mich. y S.L.P.) en donde se requiere un esfuerzo mayor por parte del sector agrario para motivar a los núcleos agrarios para que cumplan con este requisito. Asimismo, resalta la necesidad de informar y asesorar a los sujetos agrarios sobre la importancia de mantener vigentes a sus órganos de representación y asesorarlos en los procedimientos para constituirlos e inscribirlos en el RAN. La consolidación de los núcleos agrarios es premisa necesaria para el desarrollo rural.

Dentro de las funciones principales de la Procuraduría Agraria está la de consolidar la vida interna de los núcleos agrarios, por lo que lograr que los ejidos y comunidades del país inscriban sus órganos de representación es una tarea prioritaria, especialmente cuando del total de los núcleos que no tienen inscritos sus órganos de representación, 44.6% manifestó que no cuentan con atención para resolver su problemática, 32.2% se está resolviendo en el núcleo agrario y sólo 23% es atendido por la Procuraduría. Es decir, tres cuartas partes de los ejidos o comunidades que presentan problemas para inscribir a sus representaciones ante el RAN no están recibiendo atención por parte de la PA. Ver gráfica 7.

Gráfica 7

Los 2 mil 768 ejidos y comunidades que presentan problemas para registrar a sus órganos de representación y que su problemática no es atendida por la Procuraduría Agraria, se encuentran distribuidos en todo el país, aunque se concentran en 11 entidades: Veracruz, Jalisco, San Luis Potosí, Michoacán, Guerrero, Hidalgo, Durango, Zacatecas, Sinaloa, Guanajuato y Tamaulipas. Ver gráfica 8.

Gráfica 8

La necesidad de prever la actualización permanente de órganos de representación motivó a incluir dentro de la cédula un apartado que especificara el año de vencimiento del Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales y sus consejos de vigilancia. De acuerdo con los resultados obtenidos se requiere actualizar 2 mil 334 representaciones en el segundo semestre de este año; 8 mil 670 para el siguiente; 8 mil 966 en el año 2000 y 3 mil 930 en el 2001. Ver gráfica 9.

Gráfica 9

Al analizar la información por estado encontramos que en 1999 la actualización de los órganos de representación adquiere mayor importancia, ya que se requiere renovar a más de 40% de los núcleos agrarios en: Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Durango, Michoacán, Nayarit, Sinaloa, Tamaulipas y Tlaxcala. Para el año 2000 será en: Baja California Sur, Distrito Federal, Guanajuato, Hidalgo, México, Puebla, Quintana Roo y Tlaxcala. En este último la renovación de sus órganos de representación será en esos dos años. Ver gráfica 10.

Gráfica 10

El esfuerzo realizado por la institución, al realizar el censo nacional de órganos de representación y vigilancia, privilegia al sector agrario federal de contar por primera vez con un instrumento que contiene el mayor grado de claridad posible, el listado actualizado de las personas que se ostentan como miembros integrantes de los comisariados ejidales o de bienes comunales y consejos de vigilancia en los núcleos agrarios del país, así como determinar el grado de legalidad y vigencia con que lo hacen; en consecuencia, el contar con este gran acervo de información, permite trazar las principales políticas que en la materia la Procuraduría Agraria intenta desplegar para apoyar a los núcleos agrarios que, cumpliendo con la legalidad, ejerzan el derecho de contar con órganos de representación y de vigilancia actualizados, vigentes y debidamente inscritos ante el RAN.

Dichas políticas que habrán de cumplirse, en el corto y mediano plazos, con límite al año 2000, consisten en:

• Mantener un seguimiento puntual de los 29 mil 474 núcleos ejidales y comunales que cuentan con órganos de representación y de vigilancia, aun cuando no todos estén inscritos en el Registro Agrario Nacional.
• Acometer una acción de asesoría jurídica clara y eficaz en su cumplimiento, para lograr que los 19 mil 970 núcleos, cuyos órganos de representación y de vigilancia vencerán en el segundo semestre de este año, entre 1999 y el año 2000 los elijan nuevamente en tiempo y forma como lo establece la ley, superando así problemas de caciquismo y otros conflictos internos.
• Que la estructura territorial de la Procuraduría Agraria tenga pleno conocimiento, por nombre de núcleo y municipio en que se ubica, de los órganos de representación y de vigilancia que estén próximos a vencer en sus funciones, a fin de que se asesore correctamente sobre el procedimiento para convocar en cada caso por parte del Comisariado o, en su caso, por el Consejo de Vigilancia o la Procuraduría Agraria cuando no lo hicieran los citados órganos.
• Que para no aplazar indefinidamente la renovación de los órganos de representación y de vigilancia, la misma estructura territorial de la Procuraduría asesore sobre la necesidad de mantener actualizado el libro de registro, evitando con esto que se susciten problemas por la integración de las asambleas con motivo de los actos electivos ejidales o comunales.
• Que se informe a las asambleas y a los miembros de los comisariados y consejos de vigilancia electos sobre la conveniencia de inscribir de inmediato en el RAN el acta que contiene los acuerdos de su acto electivo, con el propósito de que se logre publicitar ante terceros la legitimidad de su elección y, por ende, la factibilidad de realizar todo tipo de actos jurídicos y gestiones en representación del núcleo. Al respecto se les informará sobre el pago que deben realizar conforme a la Ley Federal de Derechos.
• Que en apoyo a los núcleos, la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional convengan en desahogar en un plazo no mayor de 30 días hábiles, las solicitudes de registro de las actas de Asamblea de elección, así como la expedición de las constancias que acrediten a los electos.
• Que se implemente un programa de capacitación e información mediante la utilización de distintos medios, al que asistan los miembros de los comisariados y los consejos de vigilancia para que reciban información que afiance sus conocimientos sobre temas básicos de la Ley Agraria y, en especial, sobre sus atribuciones, así como de las funciones que le encomienda como representante del núcleo, mismas que le prevé la legislación agraria.
• Actualmente se desempeña como Coordinador General de Programas Interinstitucionales en la Procuraduría Agraria.