El trabajo del INAH dentro del Procede —normar la protección de los vestigios de sociedades pasadas—, constituye un espacio para la reflexión sobre la protección del patrimonio arqueológico. De ahí, surge la pregunta: ¿Cómo poder dar certidumbre jurídica a los núcleos agrarios y, por otra parte, proteger y salvaguardar los monumentos arqueológicos sin controversia entre las instituciones?

Arqlgo. Pedro Francisco Sánchez-Nava*

Son muchas y muy variadas las fuentes desde donde se originan los atentados a los vestigios arqueológicos tanto muebles como inmuebles. Para los primeros, podemos señalar aspectos que van concatenados, como el saqueo, el comercio de piezas y el coleccionismo, para los segundos, destacan factores de afectación como son la falta de conciencia sobre la importancia del patrimonio arqueológico, desconocimiento del universo que se debe proteger, la situación económico-social del país que orienta otras prioridades nacionales, cambios en la legislación agraria, urbanización desordenada y anárquica, obras de infraestructura, cambios en el uso del suelo, entre otros.

Al respecto, el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) tiene, entre otras funciones, la protección, conservación, investigación y difusión de ese patrimonio arqueológico, que es de todos los mexicanos y que forma parte de lo que nos da sentido como Nación.

Aunque la ley por la cual se crea el INAH entra en vigor apenas en 1939, hay una larga tradición en nuestro país en cuanto a los intentos de protección del patrimonio arqueológico.

Las primeras formas de protección del patrimonio cultural en general y arqueológico en particular, se remontan al periodo virreinal, como una respuesta de la metrópoli española al saqueo de sitios y vestigios indígenas por parte de los conquistadores y colonizadores europeos; así tenemos los ordenamientos de la Corona de 1531 y 1538 en el sentido de evitar la destrucción de adoratorios e "ídolos" de los pueblos conquistados, evidentemente con un afán económico, orientado a preservar derechos reales, entre ellos el quinto real (Olivé, 1980).

Las tareas evangelizadoras también requirieron, por parte de la Iglesia, profundizar en el conocimiento de las culturas prehispánicas, lo que coadyuvó a la preservación y estudio de lenguas, costumbres y tradiciones.

En las postrimerías de los siglos XVIII y albores del XIX, de la mano con los ideales independentistas criollos, se buscó enaltecer y validar un pasado indígena que diera coherencia a su concepto de nación, a esto contribuyeron trabajos de destacados científicos ilustrados como Antonio León, Antonio Alzate y Lorenzo Boturini (Lombardo y Solís, 1988). De la misma manera, hallazgos como los acontecidos en 1792, referentes a la Piedra del Sol y la Coatlicue, encontrados en el primer cuadro de la Ciudad de México, despertaron la polémica y la reflexión sobre la importancia de un pasado indígena omnipresente en todos los ámbitos de la sociedad novohispana.

En los primeros años de vida independiente se dictaron diversas leyes que buscaban proteger y acrecentar el patrimonio arqueológico, ya con un sentido claramente nacionalista; así tenemos que entre los años de 1810 y 1850 se emitieron numerosas leyes que pretendían "...la defensa y el acrecentamiento del patrimonio cultural y en las que se contempla, desde la creación de establecimientos educativos de alto nivel, hasta la de un museo nacional, cuyo primer reglamento entra en vigor en 1826." (Gertz Manero, 1977); es digno de subrayar el contenido de una circular emitida por la Secretaría de Relaciones Exteriores en octubre de 1835, donde se exhorta al cumplimiento de lo contenido en el arancel de aduanas que prohibe la extracción del país de monumentos y antigüedades mexicanas.

Durante el breve y controvertido imperio de Maximiliano de Habsburgo, se emitió, en noviembre de 1862, una orden que prohibía expresamente las excavaciones en monumentos arqueológicos de la península de Yucatán.

Igualmente, durante sus gobiernos, el presidente Porfirio Díaz expidió, en junio de 1896 y mayo de 1897, dos decretos que normaron durante más de treinta años las exploraciones arqueológicas.

También, durante el periodo revolucionario, destacan las leyes emitidas por Victoriano Huerta en 1914 y Venustiano Carranza en 1916, orientadas a la protección y conservación de objetos históricos y artísticos, así como de bellezas naturales (Ibid.).

La Constitución de 1917 contempló, en su artículo 73 fracción XXV y posteriores adiciones, la protección específica de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, amén de los ordenamientos que en materia de protección y registro de bienes arqueológicos se emitieron durante los gobiernos de Emilio Portes Gil y Abelardo L. Rodríguez.

En 1970 se publicó la Ley del Patrimonio Cultural que fue el antecedente directo de la actual Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, que desde el 6 de mayo de 1972 norma la materia que es de nuestro interés.

Ahora, con las modificaciones al Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dan las condiciones para una presumible afectación del patrimonio arqueológico, lo que hace necesaria la participación del INAH, como miembro especial, en el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede).

La intervención del INAH en el marco del Procede ha venido a constituirse, entre otros aspectos, como un campo fértil para la reflexión acerca de una importante tarea como lo es la protección del patrimonio arqueológico. En este trabajo nos interesa plantear algunas consideraciones acerca de cómo el INAH ha asumido, en los hechos, acciones al respecto, mismas que, por otra parte, tiene asignadas por mandato de ley.

Con la publicación en el Diario Oficial de la Federación, el 6 de enero de 1992, del Decreto que reformó el Artículo 27 constitucional y la puesta en vigor a partir del 27 de febrero de 1992 de la Ley Agraria, se llevaron a cabo una serie de cambios y reformas al marco legal agrario del país.

Esta reforma, entre otros propósitos, otorga al ejido plena capacidad para el manejo de sus terrenos, ya que el nuevo Artículo 27 constitucional reconoce y eleva la propiedad ejidal y comunal al rango constitucional; en su fracción VII, 1er. párrafo, dice: "Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas".

La nueva legislación agraria reconoce tres tipos de tierra: parceladas, de uso común y las de asentamiento humano, además, en los dos primeros permite la asociación entre los mismos ejidatarios y entre éstos y terceros que dispongan del suficiente capital y tecnología, la renta, la mediería y aparcería.

Las tierras para el asentamiento humano, llamados solares urbanos, son desde la ley anterior propiedad privada.¹

Para ejercer legalmente estos nuevos beneficios es necesario que los ejidatarios obtengan un certificado parcelario o un título de solar urbano, según el tipo de tierra (Nueva legislación agraria, 1992).

La obtención de estos documentos se da precisamente a través de las acciones que a nivel nacional constituyen el Procede, del cual, y para los fines que nos interesa, vale resaltar algunas de sus características y objetivos.

Como mencionamos líneas arriba, con el objetivo de instrumentar en la práctica los cambios y modificaciones a la legislación agraria, el gobierno federal creó el Procede, cuyos objetivos principales son: dar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, mediante la entrega de los certificados parcelarios y/o los certificados de derechos sobre tierras de uso común, o ambos, según sea el caso, así como la entrega de títulos de solares en favor de cada uno de los individuos con derechos, que integran los ejidos del país, que así lo soliciten (Procede, Guías Agrarias 13:13).

Las principales características del Programa se pueden resumir en las siguientes:

Son varias las dependencias y entidades públicas que participan en el Procede; unas por mandato de Ley y otras por necesidades técnicas de aplicación. La ejecución directa recae en la Procuraduría Agraria (PA), el Registro Agrario Nacional (RAN) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Colaboran además en la coordinación, normatividad y operación del Programa, la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA); Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar) y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Dentro de los ámbitos de su competencia, también participan instancias como el INAH, Semarnap, CFE, Corett, FFCC, etcétera (Ibid.:15-16).

El principal participante dentro del Procede es la Asamblea ejidal.² A ésta le toca delimitar las áreas de uso común, de asentamiento humano y parcelada. Es la Asamblea la que tiene la decisión de regularizar la tenencia de la tierra como más le convenga, teniendo obviamente que cumplir con todas las formalidades y requisitos que establece la Ley, con lo que se busca garantizar la libertad y la democracia en la toma de los acuerdos, y el respeto a los derechos de los integrantes del núcleo ejidal (Ibid:17; Manual del Visitador, Procuraduría Agraria, 1993:17).

Es en este complejo marco conceptual y de difícil aplicación práctica, donde el INAH realiza su participación en el Procede.

Como ya se mencionó, para las instancias coordinadoras del Programa, quedaba claro que la presencia del INAH era necesaria para normar la protección de los vestigios de sociedades pasadas, aunque asumían que las zonas arqueológicas en terrenos ejidales o comunales, se circunscribían a ejemplos evidentes como El Tajín, Cobá, Palenque, Bonampak, etcétera.

Jamás se consideró que el universo estimado de sitios arqueológicos, a nivel nacional, asciende a 200 mil, de los cuales, al momento de incorporarse el INAH al Procede —noviembre de 1995—, se tenían inscritos en la Dirección de Registro Público de Monumentos y Zonas Arqueológicos, 21 mil sitios, equivalente a 10.5% del universo estimado (García y Marmolejo, 1995).

Siguiendo esta lógica, y considerando que los casi 29 mil núcleos agrarios que hay en el país representan aproximadamente 50% del territorio nacional, podríamos estimar que en esos núcleos se tendría un potencial de 100 mil sitios arqueológicos, de los cuales, faltarían por registrarse 89 mil 500. Por lo que, considerando el incremento anual promedio del inventario nacional, que es de mil sitios registrados, representa una tarea que se concluiría en las postrimerías del siglo XXII.

Respecto de las delimitaciones de sitios arqueológicos, el estimado anual es de 10 a 15 poligonales incluyendo el plano oficial, dependiendo de la complejidad o extensión de las zonas a delimitar. Con las cifras arriba mencionadas, nos podemos dar cuenta que cualquier estimación para realizar nacionalmente esta tarea involucra el esfuerzo de muchas generaciones (Sánchez-Nava, 1997).

Por otra parte, y sin pretender abundar en ello, vale la pena destacar algunos aspectos del marco legal donde se inscribe la protección del patrimonio arqueológico; entre éstos están los artículos 2º y 5º del Capítulo I de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos:

Igualmente importante es el artículo 21 del Capítulo II, donde se habla del Registro:

También vale la pena subrayar los artículos 27 y 28 con los que inicia el Capítulo III de la ley que nos ocupa, y en donde se hace referencia a los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos:

Por último y en lo que se refiere a la Ley Federal, debemos tomar nota de lo que se señala en los artículos 37, 38 y 39 del Capítulo IV, donde se habla de las zonas de monumentos. Lo contenido en dichos artículos es digno de debatirse ampliamente, pues de su interpretación depende, en muchos casos, el soporte jurídico para denunciar o prever daños al patrimonio arqueológico:

En cuanto al reglamento respectivo de esta ley, a nivel de referencia, vale la pena mencionar los artículos 1º al 9º del Capítulo I, donde se norma la participación de las comunidades en la protección del patrimonio arqueológico, así como los artículos 42, 43, 44 y 46 del Capítulo III, referente a los monumentos y zonas arqueológicos, artísticos e históricos (Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, 1995).

Igualmente y a nivel de mera mención, es importante destacar el art. 2º de la Ley Orgánica del INAH y sus apartados IV, VI, IX, XV, XVI, XVII, referentes a las funciones institucionales, niveles de competencia, y la potencial participación de otras instancias, gubernamentales y civiles en la protección del patrimonio arqueológico (Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, 1987).

Como nos podemos dar cuenta, resulta claro que, aparte del complejo aspecto operativo del Programa, existe un conflicto de leyes entre los objetivos que pretenden alcanzarse: por un lado la certidumbre jurídica para los núcleos agrarios y por otra la protección y salvaguarda de los monumentos arqueológicos inmuebles.

¿De qué manera ha asumido el INAH esta controversial situación? Como parte de la respuesta vale la pena anotar algunas consideraciones previas:

Independientemente de la forma de tenencia de la tierra, la ley establece mecanismos de protección de los monumentos arqueológicos, esto es, los sitios arqueológicos pueden estar ubicados, y de hecho así ocurre, en terrenos ejidales, comunales, pequeña propiedad, propiedad privada y propiedad federal; por lo tanto, es inexacto que el patrimonio arqueológico se esté "privatizando", planteamiento que fue el detonador para la participación del INAH en el Programa.

Las tareas de registro y delimitación de sitios arqueológicos son labores permanentes que cumple el INAH, independientemente de programas temporales como el Procede, u otros que se estén diseñando para abatir problemas atávicos de tenencia de la tierra, por ejemplo, en comunidades agrarias o en pequeña propiedad. Derivado de esto, la incorporación a estos programas debe verse como una oportunidad de avanzar en tareas institucionales, bajo estrategias como las que se enunciarán más adelante.

La potencial afectación del patrimonio arqueológico no se deriva de la forma de tenencia de la tierra, incluso ni de su eventual enajenación, ya que las transacciones de terrenos ejidales se han dado siempre en el campo mexicano, aun sin estar esto contemplado en la ley; el principal factor de afectación se deriva del uso del suelo.

Por otra parte, la problemática principal en la prevención de daños al patrimonio se da en torno al alto número de sitios arqueológicos cuya ubicación se desconoce y que no facilitó el cabal aprovechamiento de la coyuntura que significó el Procede, para el registro y protección de dichos vestigios.

Sin embargo, no se puede negar que el Procede facilita la enajenación de tierras ejidales, con lo que se hacen viables e incluso se fomentan cambios en el uso del suelo, aunque esta situación no ha ocurrido en los hechos, toda vez que a la fecha, y después de cuatro años de iniciado el programa, menos de 2% de los núcleos ejidales han solicitado su desincorporación, representando en área, menos de 1% de las tierras ejidales del país (Ing. José Luis Bonilla Mavil, Director General de Catastro Rural del Registro Agrario Nacional, comunicación personal).

Como se señaló líneas arriba, el INAH, a través de sus centros estatales, comenzó a participar, de forma casuística y a solicitud de parte, en el Programa y no es sino hasta más de dos años después de iniciado, que se decidió pugnar por la incorporación formal del INAH al Procede, siendo la Dirección de Registro Público de Monumentos y Zonas Arqueológicos, la en- cargada de coordinar los trabajos.

La participación institucional se enfatizaba en las fases correspondientes a las mediciones de las superficies ejidales, con el fin de proponer y ejecutar las delimitaciones de las zonas de monumentos arqueológicos, con el objetivo de que las mismas fueran denominadas "zonas especiales"³ y, por ende, de reserva para la investigación, además de quedar marcadas en la cartografía del Procede. El beneficio institucional se podía resumir en cuatro puntos:

Bajo estas expectativas, en agosto de 1995 se acordó con el Comité Operativo Nacional del Procede que se instruiría a sus delegados para invitar e incorporar a los directores de los centros INAH a los comités operativos estatales.

Asimismo, en octubre de ese año se aceptó al INAH como miembro especial del Comité de Normatividad Técnica y Cartografía Catastral del Procede.

A partir de diciembre de 1995, quedó establecida la participación directa del INAH en el Programa, a través de las siguientes acciones:

Vale la pena destacar que en reuniones del Comité Operativo del Procede de 5 y 7 de junio de 1995, se tomaron los acuerdos 14 y 16 que son de particular interés para nuestro quehacer dentro del Programa.

El acuerdo 14 se refiere a los rasgos geográficos y culturales que deberían ser medidos y representados en la cartografía del Procede, considerando entre los monumentos a los arqueológicos, históricos y artísticos.

Respecto del acuerdo 16, y ante la problemática que representó para el Programa la incorporación y participación de otras dependencias e instituciones, entre ellos el INAH, para definir áreas y zonas federales y de protección como las zonas arqueológicas, se acordó incluir, en el cuerpo de las actas de Asamblea, el párrafo siguiente: "Se establece como acuerdo de esta Asamblea, que independientemente de la asignación de los derechos sobre los terrenos ejidales, tanto el ejido como los ejidatarios y posesionarios en lo individual, respetarán las normas aplicables por la autoridad competente que limiten el uso o establezcan modalidades a la propiedad, tales como las relativas a aguas nacionales, vías de comunicación, ecología, bosques, selvas, zonas arqueológicas y federales, por lo que manifiestan expresamente la conformidad en este sentido" (Procede, Acuerdos del Comité Operativo, pp. 4-6, 1995).

Podríamos decir que este es el marco donde teóricamente se estaría desarrollando el Programa INAH-Procede, sin embargo en la realidad, las circunstancias y las vivencias son tan variadas como cada uno de los estados donde el Programa se está llevando a cabo.

Entre las causas que han incidido en el desarrollo de los programas estatales, está, en primer lugar, la diferencia entre las estructuras institucionales, lo que, aunado al hecho de que la incorporación del INAH al Procede se hizo con un desfazamiento de más de dos años, ha derivado en la necesidad de priorizar la atención de los ejidos donde se presumen o se conocen sitios arqueológicos.

Igualmente importante y significativo para los resultados del trabajo arqueológico, son las propias dificultades del Programa donde, a la problemática social, se añaden las dificultades técnicas, la coordinación interinstitucional, la carencia de equipo suficiente e incluso situaciones como las que se viven en Chiapas, Guerrero o Oaxaca, donde la presencia de grupos beligerantes se ha reflejado en el desarrollo de los objetivos estatales.

Como mencionamos, el Procede no cambia el régimen ejidal de tenencia de la tierra, por lo tanto, igual que antes del Programa, el ejido deberá solicitar a la Secretaría de la Reforma Agraria su desincorporación a dicho tipo de régimen.

De cualquier forma, independientemente del tipo de régimen en el que se ubiquen los sitios arqueológicos, están legalmente protegidos por la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos.

Del mismo modo, las modificaciones a la legislación agraria en sí mismas no atentan contra el patrimonio arqueológico, sin embargo, los eventuales cambios en la vocación de las tierras ejidales, pudieran significar destrucción de vestigios. Esto afortunadamente no ha ocurrido, toda vez que, como ya se mencionó, después de más de cinco años de Programa, menos de 2% de los núcleos agrarios certificados han solicitado el "dominio pleno"⁴ de sus tierras, sin que esto signifique, de ningún modo, y por este hecho, afectación de vestigios.

No obstante lo anterior, en los hechos sabemos que la simple legislación no es garantía de protección del patrimonio, por lo que la posibilidad que brinda el Procede para acercarnos a las comunidades y concientizarlas sobre la importancia de conservar su patrimonio, es quizá la forma más cabal de lograr ese objetivo institucional.

Nos debe quedar claro que ante el gran acervo arqueológico, comprobado y potencial con que cuenta el país, la política no puede enfocarse ni a la expropiación ni a la adquisición de tierras, pues el INAH se convertiría en el principal latifundista que pudiera haber existido jamás, y menos aún en regiones o estados, donde el restringir el usufructo de una parcela, implica dejar sin modo de subsistencia a un núcleo familiar. Resulta aberrante que, al paso del tiempo, el campesino vea que esas tierras, de las que no se le permite hacer uso, permanecen ociosas o incluso abandonadas.

Una alternativa real es el buscar incorporar a las comunidades en el cuidado de este patrimonio, pues para nadie es ajeno que día con día, los vestigios, recursos no renovables, se destruyen y desaparecen sin que sepamos siquiera de que se trataba.

Finalmente, vale la pena señalar algunas de las aportaciones que ha arrojado la participación del INAH en el Procede:

Sin embargo, donde creemos que está la principal bondad del Programa es en la posibilidad que se presenta al tener un acercamiento directo con las comunidades, de crear conciencia en ellas sobre la importancia de conocer, cuidar y asumir como propio el legado de nuestros antepasados, y de esta forma revalorizar nuestra cultura y origen.

La intensa labor de conscientización que han realizado los arqueólogos en los núcleos ejidales, paralelamente al trabajo técnico-académico, ha significado, incluso, que nuestros objetivos se reorienten hacia dicha tarea, pues estamos convencidos que sólo con la participación de las comunidades, se logrará una real protección del patrimonio arqueológico.

Los resultados reales de este trabajo se cosecharán en el mediano plazo, a través de comunidades sensibilizadas y conscientes de la importancia de proteger la herencia cultural de su pasado indígena.

____, Encuentro Arqueológico Nacional INAH-Procede, mecanoescrito, Centro INAH Hidalgo, México, 1997.

²Asamblea ejidal: órgano supremo del ejido en el que participan todos los ejidatarios (Ley Agraria, Art. 22:39).

³Subrayado del autor. Esta categoría fue replanteada ante el Comité Operativo Nacional del Procede, pues implicaba que dichas áreas se restarían del total del ejido, originándose varias consecuencias:

Derivado de lo anterior, en el procedimiento operativo aplicado, se estableció que la categoría de las áreas delimitadas sería la de "zona arqueológica", pudiendo quedar ubicados en cualquier área ejidal, de preferencia en áreas de uso común, y considerando su protección en los términos que señala la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y, por ende, sin restar dichas áreas al ejido.

⁴Dominio pleno: es la facultad que las leyes reconocen al propietario para usar y disponer libremente de su terreno.