Catalina Rodríguez*
Marco de Referencia
El nuevo marco jurídico agrario que entró en vigor hace seis años, preserva los principios básicos de justicia y bienestar social para los hombres y mujeres del campo, garantizados por el Constituyente de 1917, aun cuando plantea un cambio estructural en las relaciones entre el Estado y los sujetos agrarios, una nueva estrategia institucional y el uso de diferentes y novedosos instrumentos de política agraria, más acorde con las necesidades actuales del campo.
En este sentido, la nueva política agraria derivada de las reformas constitucionales de 1992 y de la Ley Agraria, tiene como objetivo superior contribuir al desarrollo integral justo y equilibrado de la vida en el campo y como propósitos específicos establecidos jurídicamente: dotar de certeza jurídica a la tenencia de la propiedad rural; la procuración de justicia y el respeto a los derechos agrarios; el fomento a las libertades y a la autonomía de decisión de los núcleos agrarios, y el fomento al desarrollo agrario.
En este marco legal se ubica la terminación del reparto agrario; el establecimiento de los Tribunales Agrarios y la creación de la Procuraduría Agraria como el Ombudsman de los campesinos, así como los esfuerzos de organización y capacitación para arraigar la potestad de las asambleas ejidal y comunal, como órganos únicos de decisión.
Consecuentemente, la entrada en vigor del nuevo marco jurídico agrario propició que el Sector Agrario en su conjunto, ingresara en una etapa de transición, en la cual fue necesario orientar el quehacer gubernamental en cuatro direcciones:
La adecuación y actualización de todo el marco normativo reglamentario.
El abatimiento del rezago agrario en la esfera del Ejecutivo Federal, como premisa para avanzar en la certidumbre de la propiedad rural, social y privada.
El establecimiento de una nueva institucionalidad agraria, con la creación de los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria; la conversión del Registro Agrario Nacional en órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, y la transformación de ésta, de un perfil paternalista e interventor, a un rol más orientado a la coordinación política sectorial y al ordenamiento de la propiedad rural.
El desarrollo del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos, como condición básica para que los ejidatarios y comuneros pudieran ejercer de manera plena la gran mayoría de los derechos consagrados en el nuevo marco jurídico.
Transformación de la Secretaría de la Reforma Agraria
En el ámbito de la Secretaría de la Reforma Agraria, para darle una base legal clara a la transformación y redimensionamiento que demandaban las reformas legales, en julio de 1995 fue modificado su Reglamento Interior, en el cual se identifican y agrupan de manera clara las actividades transitorias vinculadas al rezago agrario, así como las actividades permanentes conferidas legalmente de ordenamiento de la propiedad rural. En dicho Reglamento se estableció que las áreas responsables del rezago agrario tendrían una vigencia temporal hasta en tanto no concluyera oficialmente éste.
Por lo que se refiere a las atribuciones permanentes reglamentadas, son las relacionadas con el diseño, conducción y ejecución de la política agraria; la coordinación sectorial para garantizar la racionalidad e integralidad de las acciones correspondientes; la declaración de terrenos como nacionales y su enajenación; la expropiación de la propiedad social por causas de utilidad pública; la regularización de la propiedad de las colonias agrícolas y ganaderas; la vigilancia de los límites de la propiedad social, y el cumplimiento de las obligaciones jurídicas ineludibles.
Se debe considerar que esta etapa de transición termina prácticamente con el informe que rinde al Ejecutivo Federal, el Titular de la Secretaría de la Reforma Agraria, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de agosto de 1997, en el que se establece que la totalidad de los 11 mil 367 expedientes que se encontraban legalmente instaurados y sin resolución definitiva, habían sido turnados a los Tribunales Agrarios. En dicho informe, el Secretario de la Reforma Agraria establece que "con los trabajos que hoy concluyen, se atendió la transición entre la vigencia de las actuales disposiciones normativas agrarias y las que se extinguieron, con estricto apego a la Ley y, como Usted nos instruyó, con claro compromiso con la justicia social…".
Posteriormente, con fecha 29 de diciembre de 1997, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el cual se aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1998. En el artículo Décimo Transitorio de este ordenamiento se establece que: "El Ejecutivo Federal por conducto de las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Reforma Agraria, deberá compactar las estructuras administrativas y reducir el gasto de esta última, en congruencia con los avances logrados en el cumplimiento de las funciones de la Secretaría".
Estos dos acontecimientos, la superación del rezago agrario y el cumplimiento del citado artículo Décimo Transitorio, propiciaron que de nueva cuenta la Secretaría reordenara las funciones asignadas y se reestructurara, en un esquema de racionalidad presupuestal y administrativa, para cumplir con las tareas previstas como permanentes. Por tal motivo, el 30 de marzo pasado, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se reforma el Reglamento Interior de la Secretaría de la Reforma Agraria. Las modificaciones más relevantes de estas reformas son las siguientes:
Desaparecen las unidades administrativas: Cuerpo Consultivo Agrario; Dirección General de Procedimientos para la Conclusión del Rezago Agrario; Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto; Dirección General de Recursos Humanos; el órgano administrativo desconcentrado, Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, y las Coordinaciones Agrarias.
Se crea la Dirección General de Administración, que asume las atribuciones encomendadas a las direcciones generales de Programación, Organización y Presupuesto y de Recursos Humanos.
Para el cumplimiento de resoluciones derivadas de procedimientos jurisdiccionales o administrativos de las áreas sustantivas que desaparecen, se crea la Unidad Técnica Operativa, adscrita a la Subsecretaría de Ordenamiento de la Propiedad Rural. Esta unidad se constituye como la autoridad sustituta en todos los juicios relacionados con procedimientos agrarios.
Para reforzar la coordinación institucional y la racionalidad e integralidad de los programas sectoriales, se crea la Dirección General de Política y Planeación Agraria, responsable de establecer la congruencia entre las políticas, programas y estrategias del Sector, conjuntamente con los gobiernos estatales y municipales, así como para promover mecanismos que permitan la creación de instancias internas e interinstitucionales de coordinación para la atención integral de los sujetos agrarios.
El aspecto más significativo de la reestructuración es el que se opera en la estructura territorial, ya que se establece la creación de representaciones regionales de la Secretaría en sustitución de las coordinaciones agrarias estatales. El propósito de la regionalización es el dotar de integralidad y racionalización a las tareas de la Secretaría en beneficio de los sujetos agrarios en un esquema real y eficiente de desconcentración de funciones. Se establece también la posibilidad de crear representaciones especiales, para la atención de asuntos locales o regionales, cuando su complejidad así lo requiriese.
El 27 de abril del presente año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo del Secretario del Ramo por el cual se crean doce Representaciones Regionales y dos Representaciones Especiales, con lo que se configura legal y realmente la nueva estructura territorial de la Secretaría.
Es indiscutible, finalmente, que esta transformación gradual de la Secretaría y del Sector Agrario en su conjunto, debe estar aparejada a nuevas formas de percibir y desarrollar las tareas de gobierno en materia agraria. Queda por realizar un gran esfuerzo de reinstrucción de los servidores agrarios y de agilización y modernización de los programas y servicios, para estar a la altura de las exigencias y necesidades del sector campesino.
* Actualmente se desempeña como Coordinadora de Asesores del C. Secretario de la Reforma Agraria.